Le sommet de l’OTAN à Varsovie : renforcer les capacités militaires de l’Alliance pour négocier la paix

otan varsovie

Une stratégie de la dissuasion qui commence à s’essouffler ?

L’Alliance transatlantique s’est réuni pour son 25ème sommet les 8 et 9 juillet dernier à Varsovie, en Pologne, première réunion ministérielle et sommet des chefs d’Etat et de gouvernement de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) depuis le sommet de Newport en 2014, à l’occasion duquel avaient notamment été définis les objectifs économiques de dépenses de défense. Le sommet du Pays de Galles avait défini, dans un contexte marqué par l’annexion « illégale et illégitime » de la Crimée et l’ingérence de l’est de l’Ukraine par la Fédération de Russie, l’exigence de renforcer ses capacités de défense sur le flanc oriental de l’Alliance, et décider d’objectifs quantifiés permettant l’implémentation de cet effort de défense. Les désormais 29 États-membres du Conseil de l’Atlantique nord (North Atlantic Council, NAC), depuis l’adhésion du Monténégro par la signature du protocole d’accession au traité de Washington (1949) le 16 mai 2016 doivent, en principe, consacrer a minima 2% de leur Produit intérieur brute (PIB) à leur budget de défense, parmi lequel au moins 20% doivent être alloué à des capacités militaires à l’avantage stratégique majeur, dites capacités « de haut du spectre ». Alors que la presse se focalise généralement sur la détérioration de la relation OTAN-Russie et sur le programme de défense anti-missiles balistiques (Balistic Missiles Defence, BMD), certes au centre des préoccupations de l’Alliance et de Jens Stoltenberg, son Secrétaire général, cet article propose une analyse de l’intégralité des lignes diplomatico-militaires édictées par le sommet de Varsovie.

Renforcement de l’Alliance et projection de la sécurité à l’extérieur de ses frontières

Les deux thèmes qui ont été mis à l’honneur à Varsovie sont dans une très large mesure une conséquence directe du contexte stratégique tel qu’il est analysé par l’OTAN. Priorité est donc donnée à l’action de renforcement de l’Alliance, sur le plan militaire – et notamment capacitaire – afin de se prémunir contre une éventuelle atteinte à son intégrité physique, ou politique. Jens Stoltenberg, Secrétaire général d’une alliance politico-militaire dont on omet souvent le sens du second épithète, insiste diplomatiquement sur la valeur dissuasive de ce renforcement qui ne peut, de facto, être interprété comme une politique offensive envers quelqu’État que ce soit. Ses allocutions interpellent nominativement la Russie afin que celle-ci ne s’inquiète guère de la plus grande montée en puissance militaire sur ses frontières depuis qu’elle n’est plus soviétique. La crédulité du discours ne trouve évidemment pas résonnance auprès du Président Poutine, malgré les efforts déployés pour promouvoir les concepts de « transparence » et de « réduction des risques », qui ne se gêne de son côté pas pour instrumentaliser ce qu’il considère comme une menace à des fins de politique intérieure. Ainsi, la réponse de l’OTAN au traumatisme ukrainien et à l’ingérence russe que continue à subir l’est du pays est double, et paraît antinomique. Il s’agit d’une part de se montrer militairement puissant, en renforçant le flanc est à grand renfort de capacités et d’exercices interalliés, mais aussi en réaffirmant que toute agression armée, sous quelque forme que ce soit, sera considérée comme un scénario nécessitant le recours à l’article 5 . Sur le plan diplomatique en revanche, il s’agit d’avancer que la Russie est un acteur essentiel de la sécurité en Europe avec lequel l’OTAN ambitionne de coopérer aussitôt que les accords de Minsk seront respectés et implémentés. Néanmoins, le renforcement de l’Alliance est insuffisant pour parvenir aux objectifs sécuritaires du NAC car s’il permet, en théorie du moins, de lutter contre les menaces étatiques « traditionnelles », les crises qui affectent le pourtour de l’Alliance ne trouveront pas leur antidote dans une OTAN plus forte. La seconde orientation stratégique de l’organisation, lasse d’une ère interventionniste longue de plus de deux décennies – alors que cette dimension n’était initialement pas incluse dans son mandat-cherche à projeter la sécurité internationale en dehors de ses frontières en promouvant des partenariats stratégiques.

Analyse du contexte stratégique et défense à 360°

La vision otanienne de l’environnement sécuritaire distingue un « arc d’insécurité et d’instabilité (…) à la périphérie de l’OTAN et au-delà ». À cette identification géographique des zones à risque, largement détaillées par le communiqué du sommet de Varsovie, se superpose une catégorisation de la nature des menaces, dont la gamme est également variée : elles sont le fait d’acteurs étatiques et non-étatiques, de forces militaires comme de groupes terroristes, peuvent également être hybrides, voire cybers. La superposition de la géographie et de la nature des menaces fait écho à la polémique historique sur la vocation – ou non – de l’OTAN à intervenir au-delà des frontières de l’Alliance. Toutefois, ce principe d’une sécurité euro-atlantique est fortement dépendant du contexte sécuritaire, et implique de facto que le maintien de la sécurité internationale, notamment dans un environnement régional proche soit essentiel à la sécurité l’Alliance. Il s’agit d’ailleurs d’une logique entérinée par le concept stratégique de l’OTAN tel qu’il a été actualisé en 2010 au sommet de Lisbonne. Ainsi, le document « Engagement actif, défense moderne » assigne trois prérogatives à l’Alliance parmi lesquels, outre la défense collective et la sécurité coopérative, la gestion de crise. Suivant ce principe, le NAC a décidé de prolonger au-delà de 2016 la mission non-combattante Resolute Support ainsi que d’allouer des financements substantiels à l’Afghanistan jusqu’en 2020, afin de conduire la création d’un partenariat politique bilatéral de long. De la même manière, la mission de formation et d’entrainement des officiers irakiens est maintenue, ainsi que la mission KFOR au Kosovo et, évidemment, les mesures d’assistance à l’Ukraine. Par ailleurs, dans l’optique de contribuer à la sécurité collective en Méditerranée centrale, et selon le retour sur expérience de l’opération en Méditerranée orientale, l’OTAN a signé avec l’Union européenne (UE) un accord de principe sur un appui à l’opération Sophia, notamment en matière d’Intelligence, Surveillance, Reconnaissance (ISR). En outre, l’OTAN s’applique également à actualiser sa stratégie – et le développement capacitaire directement déductible – en fonction de la nature des menaces. En ce sens, l’OTAN a défini un engagement en faveur d’une résilience accrue face aux menaces hybrides, impliquant notamment le développement de capacités civilo-militaires visant à protéger réseaux et infrastructures. Dans la même veine, la stratégie « transversale » pour la protection des civils a également été étudiée et publiée, et recoupe tous les aspects de l’activité militaire depuis le développement des capacités au retour sur expérience, en passant par la planification opérationnelle. Enfin, à Varsovie, l’OTAN a reconnu le cyberespace comme un espace d’opération et rehausse l’effort de cyberdéfense au rang de priorité. Compte tenu du recoupage de l’origine géographique des menaces et de leurs natures, il est vrai que si les flancs oriental et méridional de l’Alliance motivent les deux orientations du sommet de Varsovie – renforcement de la posture de défense et de dissuasion à destination de la Russie, projection de la stabilité à destination de la zone Afrique du nord Moyen-Orient (ANMO) – l’OTAN ne manque pourtant pas d’opérer un passage en revue « à 360° » des problématiques stratégiques. En ce sens, elle a actualisé son document cadre sur la sécurité transatlantique, et a également avancé sa position sur l’espace circumpolaire qui doit demeurer l’objet de coopération, notamment scientifique, et échapper ainsi à la compétition militaire – du moins en théorie.

Varsovie, symbole de l’attention portée à l’intégrité du flanc orientale

En aucun cas donc le sommet de Varsovie ne s’est concentré sur la Russie, aucun. Le fait que la localisation du sommet – à Varsovie, en Pologne, ancien espace régi par la sphère d’influence soviétique et membre de la Communauté des États indépendants (CEI) ayant effectué franchement un virage atlantiste – ait été décidé en 2014 en pleine crise Ukrainienne, ainsi que l’exercice de l’OTAN Anaconda 2016 – plus vaste exercice militaire depuis 1989 et plus important déplacement de militaires en Pologne depuis l’invasion nazie – qui s’est déroulé quelques jours en amont du sommet ne doivent guère être interprétés par Moscou comme une provocation. Pourtant, la présence pendant une dizaine de jours de 14.000 soldats américains, 12.000 polonais et près de 31.000 au total, effectuant des tests d’interopérabilité dans le domaine de la défense contre les menaces militaires, chimiques ou cybernétiques, et effectuant notamment plus de 3.000 parachutages, a quelque peu durci la position de la Russie. Son ministre des affaires étrangères, Sergeï Lavrov avait déclaré, avant le sommet qu’ « il n’y a pas de menace dans cette partie du monde qui justifierait [que l’OTAN] se développe », et avait averti que « dans ce cas le droit souverain de la Russie d’assurer sa sécurité entrera en vigueur, [faisant usage] de méthodes adéquates pour [répondre aux] défis d’aujourd’hui ». À Varsovie, les Alliés ont décidé le positionnement avancé de quatre bataillons multinationaux robustes, (ainsi que des États-Majors associés) en Lettonie, Lituanie, Estonie, Pologne, dont les nations-cadres seront, respectivement, le Canada, l’Allemagne, le Royaume-Uni et la Pologne. Par ailleurs, l’OTAN a déclaré entériner l’initiative-cadre de la Roumanie d’installer une brigade multinationale sur son sol. En outre, la question de l’intégration de la Géorgie à l’OTAN reste en suspens depuis 2008, mais les Alliés ont félicité, à Varsovie, les efforts de ce partenaire, assurant que si de tels efforts se poursuivaient l’adhésion n’était, en quelque sorte, qu’une question de temps. Autant de choix qui participent à expliquer le blocage complet du Conseil OTAN-Russie qui a suivi le sommet en se réunissant le 13 juillet à Bruxelles sur la question ukrainienne, même si la Russie a, selon un diplomate européen cité par Le Monde, montré sur d’autres aspects « qu’elle était intéressée par le dialogue ». L’hypocrisie dont fait montre le discours diplomatique de l’OTAN a un effet d’autant plus négatif que l’interlocuteur maitrise l’art de la victimisation, qui n’empêche guère, en sous-main, de poursuivre des opérations de déstabilisation. En outre, à cette hypocrisie otanienne s’ajoute une dichotomie interne qui oppose des États fortement imprégnés de la posture antirusse à d’autres – comme la France – plus modérés.

Renforcement du partenariat euro-atlantique : une chance pour l’Europe de la défense ?

Alors qu’il est devenu traditionnel d’opposer, en ce qui concerne la politique de défense des États d’Europe, OTAN et UE, il convient sans doute de reconsidérer le dilemme en des termes différents, moins emprunts d’idéologie que de pragmatisme. Car, force est de constater la réalité suivante : l’ « Europe de la défense » (terme qui n’existe qu’en français, pour ainsi dire, et dont il ne faut guère abandonner l’ambition) fait pâle figure face à l’Alliance, et cela risque de durer. En effet, dans le cadre de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC), l’ambition d’une Europe stratégiquement et militairement autonome apparaît comme une évidente nécessité. Pour autant, la réalité est que cette utopie, dont peu d’Etats veulent, doit être créée ex nihilo et en concurrençant immédiatement une Alliance, pérenne depuis près de sept décennies, qui n’a eu de cesse de redéfinir ses 5 prérogatives et le périmètre de son action, faisant ainsi preuve d’une grande faculté d’adaptation alors qu’elle aurait dû disparaître avec la dissolution du Pacte de Varsovie. Comment, dans un contexte où l’Union européenne perd un allié de poids, certes atlantiste, pourrait-elle relever le défi, alors même que la plupart des pays d’Europe orientale n’ont jamais imaginé que la Défense puisse être communautarisée ? Un élément de réponse se trouve peut-être dans la convergence des politiques de défense de l’OTAN et de l’UE, autour de la définition d’un nouveau niveau d’ambition, tel que l’avance la déclaration conjointe OTAN-UE du sommet de Varsovie, signée de la main du Secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg, et de celle des « Présidents de l’Union », Donald Tusk et Jean-Claude Junker. Ce texte, d’ « ADN otanien », implique une coopération accrue entre l’UE et l’OTAN, notamment en matière de capacités résilientes, d’ISR et de cyberdéfense. Il n’est pas anodin de le mettre en regard avec l’actualisation de la stratégie globale de l’Union pour la politique extérieure et de sécurité présentée par la Haute Représentante de l’Union pour les affaires extérieures, Frederica Mogherini, le 28 juin dernier. Le document « Shared Vision, Common Action : A Stronger Europe » du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) s’accorde sur la ligne édictée à Varsovie en matière de coopération. En outre, les deux organisations s’accordent sur les orientations que doivent suivre la politique de développement capacitaire, dans le cadre de la Smart Defence et du fair burden sharing pour éviter les duplications. Il ressort que le dispositif de Framework Nation Concept (FNC), qui permet à un État de devenir la nation-cadre d’une initiative capacitaire quelle qu’elle soit (et qui, de fait, répond à ses intérêts nationaux) est largement mis en avant par l’OTAN comme par l’UE, dont le principal moteur actuellement n’est autre que l’Allemagne, que la France laisse se positionner sans contre-offensive réelle. Compte tenu la réorientation des intérêts stratégiques américains vers l’Asie à moyen terme, que l’OTAN contraint désormais plus qu’elle ne les sert, un renforcement de la politique de défense européenne « au moyen de » l’OTAN est envisageable, notamment via le DIP susceptible d’agir comme un levier d’action pour réorienter à la hausse les budgets de défense nationaux. Cette logique est d’autant plus envisageable que, en se renforçant l’Europe participe au renforcement et à la pérennité de l’Alliance tout en répondant là l’impératif du partage du fardeau. Quelle que soit la position du Royaume-Uni, l’Allemagne paraît l’Etat le mieux positionné si cette hypothèse venait à se vérifier et, ironie du sort, deviendrait le leader de l’Europe de la défense, devant la France.

La France, le paradoxe de l’OTAN ?

Comment expliquer la position très en retrait de la France au sommet de Varsovie, sa non-participation à l’exercice Anaconda 2016, et plus généralement sa relative inaction au sein de l’Alliance ? Parce qu’elle a l’impression de parjurer l’idéologie gaullienne de l’autonomie stratégique et de violer le précepte édicté par Hubert Védrine résumable à la formule « allié mais non aligné  la France semble, malgré la décision du Président Chirac, entérinée par le Président Sarkozy de réintégrer la NATO Command Structure (NCS), très frileuse à l’égard de l’Alliance. À cette position de principe vient s’ajouter le fait que l’Alliance est très critiquée en interne, mais aussi la difficilement tenable position otanienne vis-à-vis de la Russie. Enfin, le focus sécuritaire de la France et son engagement en Afrique et en ANMO, auquel il faut ajouter l’effort requis par l’opération Sentinelle, l’empêche simplement de s’investir dans les exercices estampillés OTAN. Toutefois, dans la mesure où la France a fait le choix de réintégrer la NCS, alors qu’elle est un partenaire de défense non seulement crédible mais essentiel pour l’Alliance, sans doute gagnerait-elle à s’impliquer davantage dans la planification capacitaire et dans l’entrainement de l’Alliance de sorte qu’elle puisse exercer une influence au sein de celle-ci, afin, notamment, de pouvoir faire entendre sa voix diplomatique et de ne pas subir les orientations de l’OTAN qui ne sont pas conformes à ses intérêts. Enfin, si elle ne veut pas se laisser effacer par d’autres nation et perdre sa position stratégique à moyen terme, peut-être le choix de la raison est-il davantage celui de la participation mesurée que celui de l’exclusion de fait.

 

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