Les lobbies et think tank dans l’accord sur le nucléaire iranien

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L’accord conclu à Vienne, mardi 14 juillet entre l’Iran et les pays du «P5+1» (Etats-Unis, Russie, Chine, Royaume-Uni, France, Allemagne) n’est que l’ultime étape d’une longue saga sur le nucléaire iranien remontant à 2002. A l’époque, le président américain, George W. Bush, était vent debout contre Téhéran et voulait traîner l’Iran devant le Conseil de sécurité de l’ONU après les révélations, en août 2002, sur la construction d’un site d’enrichissement à Natanz et d’un réacteur à eau lourde à Arak, dont l’Iran avait dissimulé l’existence. Bush l’associait à l’«Axe du mal» et désirait un «regime change», comme les think tank néo-conservateurs (Near East Washington Institute ou American Enterprise Institute). L’économie iranienne fut lourdement pénalisée par les sanctions, mais elles n’ont pas freiné le développement du programme nucléaire: le nombre de centrifugeuses dont dispose le pays a été multiplié par cent depuis 2003. Il a fallu attendre le 2 avril 2015 pour arriver à un accord-cadre à Lausanne sur les principaux paramètres d’un compromis final. Il prévoit de limiter le programme nucléaire iranien pendant au moins dix ans, en échange d’une levée progressive des sanctions internationales.

Nous allons donc nous interroger sur la place des lobbies américains dans la question du nucléaire iranien. La politique étrangère est-elle le reflet de la somme des intérêts particuliers de la société civile ou existe-il un intérêt national– seul guide des choix de l’État selon Hans Morgenthau? Si chaque délégation à Lausanne amène son cortège d’experts censés assurer une analyse indépendante et technique, les lobbies peuvent influencer le résultat des négociations par différents moyens, notamment en influant le Congrès qui doit in fine se prononcer sur l’accord. La lutte idéologique permanente entre les différents think tanks est l’un des fondements de l’élaboration de la politique étrangère américaine. Régis par le Lobbying Disclosure Act de 1995 portant entre autres sur la transparence du lobbying ils sont une partie intégrante du système de check and balances voulu par les Pères Fondateurs. Le Congrès doit avoir une majorité des deux tiers pour faire capoter l’accord, pour ne pas que les lobbies privés priment sur lui.

De puissants intérêts privés américains étaient d’emblée favorables à l’accord. Les sanctions ont fait de l’Iran un marché fermé aux entreprises occidentales, malgré son potentiel économique indiscutable. Selon les calculs du National Iranian American Council, les États Unis ont sacrifié entre 134 et 175 milliards de dollars en exportation entre 1995 et 2012 et plus de 50 000 postes de travail. En effet, 4ème réserve de pétrole du monde, 2ème réserve de gaz, puissance régionale indéniable, l’Iran présente des opportunités d’investissement pour de nombreuses entreprises américaines. Des lobbies économiques et industriels pro-accord se sont donc développés. En ce qui concerne l’énergie, des entreprises comme Chevron et Shell ont investi dans du lobbying tout au long des négociations. Motivés par les éventuels contrats d’exportation de pétrole burt, des cadres de Shell se sont réunis avec le ministre du pétrole en Juin à Vienne.

En ce qui concerne l’aviation civile, l’Iran fonctionne maintenant avec des avions datant du Shah, pour lesquels l’entretien est extrêmement difficile et l’Etat doit acheter des pièces de rechange sur le marché noir du fait de sanctions internationales. Le gouvernement iranien a exprimé plusieurs fois l’intention de renouveler sa flotte d’aviation civile et commerciale achetant auprès des entreprises européenes et américaines si les sanctions étaient levées. Cela a poussé Boeing à exercer son influence à Washington, obtenant notament que l’accord autorise exceptionnellement l’exportation de pièces et d’avions civils par des entreprises américaines, au même titre que l’importation de nourriture et de tapis. Sachant que plus de 20 milliards de dollars en contrats sont prévus par le gouvernement iranien en matière d’aviation civile, les quelques millions dépensés par Boeing en matière de lobbying semblent une bonne inversion. En outre, des compagnies comme General Motors, Apple ou Philip Morris, se sont prononcés en faveur d’une expansion dans le marché iranien. Nous pouvons aussi rappeler les injonctions américaines au retrait du consortium franco-américain PSA-GM d’Iran en 2012. Alors qu’en 2013, GM revenait à l’offensive.. Seul. Sans PSA, paralysés par les sanctions, et sans doute une diplomatie française les yeux rivés sur Ryiad et ses méga-contrats. «Depuis au moins six mois que les émissaires de General Motors se rendent en Iran, ils n’en sont plus au simple repérage du marché», avertissait un industriel français familier de la République Islamique en octobre 2013, «mais plutôt à l’ébauche du contrat de reprise des activités de GM». Mais même si la Chambre de Commerce et Industries d’Iran est prête à ouvrir des négociations avec ces entreprises, les restrictions de la part du gouverment américain vont rester en place au moins jusqu’au rapport de l’AIEA en décembre. Ces entreprises lanceront alors une campagne de lobbying auprès du Congrès.

La diaspora iranienne des E.-U. s’est elle aussi mobilisée. En 2009, l’ONG Iran Project fut créée par la fondation en partenariat avec United Nations Association of the U.S. pour promouvoir le dialogue entre l’Etat américain et iranien et plus particulièrement sur le projet nucléaire. De nombreux anciens diplomates et hauts décisionnaires de la politique étrangère sont recrutés. L’ONG entretient des relations privilégiées avec de hauts responsables américains et iraniens comme Mohammed Javad Zarif qui devient par la suite le responsable des négociations sur le nucléaire et américains puis ministre des affaires étrangères. Le lobby iranien National Iranian-American Council (NIAC) a lui aussi permis à des personnes favorables à leur politique d’accéder à des situations influentes. Par exemple, Sahar Nowrouzzadeh est une ancienne employée du NIAC qui fait maintenant partie du National Security Council Director for Iran dans l’équipe participant à la négociation nucléaire. A l’inverse, le directeur des recherches du NIAC est un ancien employé du State Department’s Office of Iranian affairs. C’est le principe des «revolving door»: passer du secteur privé au secteur public et réciproquement est extrêmement courant aux Etats-Unis. Les think tank deviennent l’antichambre du pouvoir américain. Des lobbies issus de la société civile et de l’industrie ont donc établi des liens entre les deux pays en amont de la reprise des négociations, et l’ont sans doute impulsée et rendue possible.

D’autres lobbies sont contre l’accord, comme l’AIPAC (American Israel Public Affairs Committee), The Heritage Foundation (néo-conservateur) ou The Americain Enterprise Institute. L’AIPAC, fort de 100000 membres, est la plus puissante des organisations pro-israéliennes américaines. Il considère l’accord comme dangereux pour la sécurité des E-U et des pays dans la région (Israël, l’Arabie Saoudite): ce serait un prétexte pour le développement d’un programme nucléaire iranien, et la levée des sanctions financerait le terrorisme. Enfin, l’AIEA n’aurait pas la possibilité de mener des inspections à tout moment. Dès la signature de l’accord, l’AIPAC dépense entre 20 et 40 millions de dollars en clips publicitaires contre l’accord dans une trentaine d’États, avec le soutien de généreux donateurs souvent républicains. Le magnat des casinos de Las Vegas Sheldon Adelson a ainsi versé 2 millions de dollars. En plus de cette initiative, elle a aussi organisé durant l’été le voyage en Israel de 58 élus américains, ainsi que la venue polémique de Netanyahu au Congrès qui a fortement irrité l’hôte de la Maison Blanche et qui fut critiquée même en Israël, certains craignant qu’elle ne tende encore plus les relations avec l’allié historique américain.

Cependant, il faut relativiser le rôle que les lobbies et think tanks ont joué dans la conclusion de l’Accord sur le nucléaire Iranien. Déjà sous Clinton, des tentatives de rapprochement diplomatiques apparurent pour améliorer les relations entre les Etats-Unis et l’Iran. Ce retour du dialogue s’accompagne d’une prise de conscience qu’une coopération avec l’Iran permettrait de mieux gérer les crises au Moyen-Orient, comme pour les Talibans en 2002. Il y eut aussi l’opposition de la Chambre de Commerce américaine contre les sanctions iraniennes affectant notablement l’économie. Enfin, la diaspora iranienne, la plus riche des minorités américaines en termes de revenus, permet de changer l’image du pays. L’influence des minorités ethniques est notable dans la politique des Etats-Unis. Selon Samuel Huntington, l’«ethnicisation» de la politique étrangère conduirait nécessairement à une position des Etats-Unis élaborée par les puissances étrangères primant sur l’intérêt national américain. Pour autant, Barack Obama, Prix Nobel de la paix 2012, a voulu cet accord pour l’intérêt national des E.-U. et a tout donné pour l’avoir. Il s’agissait notamment de contrer le rapprochement à venir entre la Chine et l’Iran en particulier dans le domaine des énergies. Les Etats-Unis ne pouvaient se permettre de passer à côté d’un tel ancrage sur le continent eurasiatique, plus prometteur sur le long terme que les monarchies du Golfe. Le président a ainsi reçu un grand nombre de sénateurs démocrates pour faire un contre-lobbying au moyen d’échanges de procédés, ce qui en dernière analyse réduit de manière notable la portée des lobbies et think tanks.

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